Тема номера: ЭЛЕКТРОННАЯ РОССИЯ

Александр Райков,
профессор

СКОЛЬКО ОРГАНАМ ВЛАСТИ НУЖНО ИНФОРМАТИЗАЦИИ?

Источник: журнал "Электронный регион", №1, 2003.

Порядок в органах власти

Райков Александр Николаевич - профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ, действительный государственный советник РФ 3 класса, д.т.н.

Наведение порядка в органах государственной власти – это постоянно обсуждаемая тема. Чаще о порядке в органах государственной власти говорят в терминах административной реформы и реформе государственной службы.

Вместе с тем имеющиеся попытки административной реформы у нас в стране пока завершались явно безуспешно. Например, в 1997 был подготовлен проект концепции административной реформы органов исполнительной власти. Этот проект не увидел жизнь. Он остался реликтом памяти келейному решению административных проблем. Тогда было проведено уникальное анкетное исследование органов исполнительной власти. Исследование показало следующее.

Федеральные органы исполнительной власти реализуют порядка 1300 задач и функций. Состав задач и функций в различных органах исполнительной власти формируется с различной степенью детализации. Строгое понимание соответствия целей, функций, проблем, задач, полномочий и направлений деятельности в органах власти отсутствует.

У большинства органов исполнительной власти основные функции зачастую совмещены с функциями управления, контроля, регулирования и координации. Отсутствует единый классификатор задач и функций органов исполнительной власти. Следует заметить, что такой классификатор считается атрибутом порядка и высокого уровня государственного менеджмента в экономически развитых странах.

Деятельность органов исполнительной власти характеризуется постоянным ведением межведомственной борьбы за дополнительные функции и полномочия, особенно касающихся тех из них, которые позволяют воздействовать на финансовые потоки.

В результате исследования был отмечен явно низкий уровень управленческой культуры функционального и информационного взаимодействия органов власти. Отсутствовала возможность на основе анализа межведомственных документопотоков определить пути совершенствования процессов функционирования и взаимодействия органов государственной власти в целом, наметить способы повышения эффективности управления имеющимися материальными, финансовыми и людскими ресурсами.

Исследование показало существование большого разнообразия правовых актов, закрепляющих функции и полномочия органов исполнительной власти. При выпуске этих актов органы власти, как правило, преследуют свои ведомственные интересы. Велико взаимовторжение органов исполнительной власти в сферы их компетенции – оно обусловлено несовершенством планирования, законодательного и нормативного разграничении полномочий.

Особый интерес представляет существующая “технология” принятия управленческих решений в органах власти. Внимание органов власти к совершенствованию технологии принятия управленческих решений (особенно межведомственных) практически отсутствует. В органах власти нет явно выраженной аналитической работы. В большинстве органов власти нет схемы подготовки и принятия как стратегических, так и оперативных решений.

В решении подобных вопросов помогает информатизация. Вместе с тем первые шаги реализации ФЦП “Электронной России” показали, что информатизации в органах власти пока трудно “зацепиться” за серьезные дела. Информатизация рассматривается больше как не основная, вспомогательная функция, развивающаяся как-то сама по себе.

Перефразируя известного классика АСУ, невозможно информатизировать беспорядок. Среди специалистов по менеджменту и информатизации считается – внедряй информационные технологии, а управленческие задачи под них найдутся. Практика же показывает, что этот тезис не всегда верен. Информационные технологии информационным технологиям рознь. Активно внедряются информационные технологии в части: установки компьютеров, налаживания связи, наполнения баз данных, внедрения инструментариев разработки порталов и пр. А вот с содержательным наполнением (контентом) для этих технологий в органах власти всегда большие проблемы. Контент зависит от упорядочения целей, задач, функций, документооборота, адекватности организационных структур реализуемым задачам и функциям, или, другими словами, наличия достаточно определенной системы управления (менеджмента) в органах государственной власти.

Менеджмент (управление) – это порядок

В различных сферах государственной деятельности менеджмент (управление) – это, прежде всего, порядок. Это успешный опыт повышения эффективности деятельности самих органов власти, а также органов местного самоуправления, предприятий и организаций на основе наведения делового порядка. Менеджмент - это совершенствование планирования, организационное структурирование, управленческий контроль, улучшение работы с персоналом.

Менеджмент – это конкретные показатели удовлетворенности потребителей услуг, прибыли и рентабельности, количества задач и функций, формального описания деловых процессов и пр. Здесь мало места теоретизированию и романтике. Менеджмент чаще связывают с управлением конкретными организациями, институтами, государственными учреждениями. Менеджмент – это администрирование, это работа аппарата. Менеджмент больше связан с формирующими принципами, нормами, законами, конкретными инструкциями, процессами, логикой, структурами, цифрами, форматами сообщений и пр. Менеджмент лучше воспринимается в контексте организационной, экономической и финансовой деятельности, чем - политической. Примерами функций менеджмента (управленческих функций) могут быть: сбор государственной отчетности; контроль исполнения поручений и планов; документационное обеспечение; обработка бухгалтерской отчетности; регистрация кадров и др.

В политике же менеджмент смотрится надуманным. В ней больше эмоционального, интуитивного творческого, романтического. В политике работает понимание, вдохновение, воображение. Во взаимодействии и функционировании органов государственной власти больше политики, чем менеджмента. Основная деятельность органов власти – это политическая деятельность. Примерами названий политических функций органов власти могут быть: проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля за соблюдением законодательства; разработка предложений по развитию валютного контроля; анализ хода экономических реформ в северных территориях; разработка научно обоснованной статистической методологии, назначение на руководящую должность и др.

Только на первый взгляд кажется, что бюрократии должен быть свойственен строгий порядок. Если проанализировать порядка 5 тысяч задач и функций, которые исполняют все российские органы государственной власти, то только процентов 20 - 30 из них можно сравнительно строго описать. Даже в жестких бюрократических условиях, когда видимая инициатива сотрудников наказуема, стремление выжить, удержаться на месте, обеспечить свой карьерный рост заставляет государственного служащего работать с удвоенной творческой энергией, не поддающейся формализованному описанию.

Российский (справедливости ради - зарубежный тоже) государственный аппарат по своей конструкции, формам и методам деятельности, по психологии большинства госслужащих внутренне не заинтересован в совершенствовании управления. Основные характеристики такого положения дел можно свести к следующему:

• Государственный аппарат сегодня сохраняет непонимание общества. Во многом по этой причине сохраняется недоверие общества к государству, в котором граждане видят не систему обслуживания потребностей различных категорий населения, а закрытую систему, действующую в собственных интересах. Поэтому в любых, даже обоснованных государственных решениях люди, в первую очередь, склонны усматривать корысть государственного аппарата, а не заботу об общественном благе;

• Государственный аппарат остается закрытым для контроля со стороны формирующегося гражданского и информационного общества. Большинство принципиальных государственных решений рождается “за закрытыми дверями”, а система распределения и расходования бюджетных средств сохраняет свою непрозрачность, непонятность и необоснованность;

• Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих. По-прежнему ведущим мотивом огромного числа чиновников в их взаимоотношениях с гражданами остается собственное усмотрение. В государственных органах граждане по-прежнему ставятся в положение просителей, сильно зависящих от конкретного чиновника;

• Программно-целевой метод управления применяется слишком формально. Он не выполняет своей роли важнейшего средства стратегического развития. Из-за этого государственное воздействие на различные сферы жизни в большой степени стихийно, а совокупная политика государства – слабо предсказуема;

• Отсутствие механизмов постоянного совершенствования функционирования и взаимодействия органов государственной является основой непоследовательной, а порой и хаотичной деятельности при проведении административной реформы.

Не будучи поставленным в принципиально иные условия, государственный аппарат сам не поменяет своего лица, своей сущности. При равнодушном отношении к использованию опыта корпоративного менеджмента государственный аппарат сам не будет способствовать наведению порядка в органах государственной власти.

Однако опыт корпоративного менеджмента плохо адаптируется к российским государственным структурам по следующим, в частности, причинам:

- в государственных структурах нет явных экономических критериев оценки деятельности;

- отдельные государственные структуры генетически не заинтересованы в повышении эффективности работы, поскольку это может привести к сокращению числа кадровых работников;

- мотивация работы служащих в государственных структурах, как правило, связана только с заработной платой, а она почти не зависит от эффективности деятельности сотрудников.

Вместе с тем вхождение в ВТО, расширение международного сотрудничества, стремление повысить конкурентоспособность российской продукции на мировых рынках с необходимостью заставляют российские органы государственной власти оборачиваться лицом к опыту корпоративного менеджмента, внедрению в механизмы государственного управления международных стандартов и принципов менеджмента качества.

Информатизация и менеджмент

С менеджментом вместе идет информатизация. Менеджмент (управление) существенно шире информатизации. Информатизация, что бы мы о ней не говорили, описывает систему управления государственной организацией на достаточно строгом формализованном языке, помогающем планировать, организовывать, учитывать, контролировать, распределять ресурсы. Пока информатизация сильно привязана к логическим возможностям компьютера. А возможности логики для решения социальных и политических задач ограничены.

Если в государственной организации наведен порядок, хорошо поставлено управление, то и информатизации есть что логически описывать и поддерживать. Хотя термин “хорошо” здесь вряд ли уместен. У каждой государственной организации свой уровень развития управления и его всегда можно улучшать. В органе государственной власти в любом случае можно постоянно улучшать формулировку и углублять понимание задач и функций, детализировать инструкции, распределять ответственность. Этому улучшению способствует информатизация.

Менеджмент и информатизация делает государственную организацию более прозрачной и понятной для руководства и служащих. Четко поставленный государственный менеджмент и хорошая информационная система – это основа постоянного повышения качества государственных услуг. Без их совместного использования не обеспечить неизменного снижения себестоимости работ. Они помогают повышать заинтересованность государственных служащих в работе, накапливать позитивный опыт и знания, делать работу госслужащего все более востребованной.

Вместе с тем государственная деятельность – больше искусство возможного (политика), чем управление (менеджмент). А менеджмент в органах государственной власти, в свою очередь, больше чем информатизация. Если система государственного управления функционирует и развивается устойчиво, “весовое соотношение” основной (политической) деятельности органов власти, менеджмента (управления) и информатизации можно проиллюстрировать рисунком (рис. 1).

Рис 1. Соотношение основной деятельности, менеджмента и информатизации в устойчивых условиях

Показанное весовое соотношение может иметь количественное выражение. Например, из фундаментальной теории управления следует, что для обеспечения устойчивости развития большой социально-экономической системы строго формализуемая часть сферы ее деятельности (информатизация) может занимать порядка 14 - 16 %%. Это число может служить показателем достаточности бюджетного финансирования сферы информатизации. Так, на каждые 10 млрд. руб. годового бюджета органов государственной власти для обеспечения эффективного государственного управления на информатизацию целесообразно выделять до 1,6 млрд.руб. в год.

Мотивы перемен

Сейчас можно выделить три вида государственных организаций (органов власти), которым особенно необходимо внедрение методов менеджмента и информатизации:

• организации, руководство которых предвидит приближение трудностей в связи с меняющейся политической и правовой средой;

• организации, успешно реализующие задачи и функции, но ставящие задачу существенного совершенствования своей деятельности;

• организации, у которых есть проблемы с ростом имиджа.

Бесспорно, на улучшение деятельности органов государственной власти оказывают влияние: правовая база, вид и закрытость отрасли, масштабы деятельности, разветвленность региональных подразделений, технологические возможности, готовность Руководства и сотрудников к преобразованиям. Однако существуют общие принципы, которые необходимо выполнить для достижения максимального успеха преобразований:

• снижение уровней управленческой иерархии, делегирование полномочий;

• переход на проектный принцип организации работ - снижение межведомственных и подразделенческих барьеров, повышение осмысленности деятельности и ответственности сотрудников;

• отказ от массовых проверок, снижение затрат на контроль, в частности, за счет применения информационных систем;

• минимизация согласований для принятия решений и др.

Не во всех случаях преобразования приводят к ожидаемым положительным изменениям. Есть причины, которые способны препятствовать преобразованиям в органах власти:

• неопределенность стратегических целей и прекращение преобразований при получении первых положительных результатов;

• попытка зафиксировать старые связи внутри отрасли и предприятий;

• проводить лишь изменения в функционально-организационной структуре, периодически пытаться сокращать численность сотрудников;

• не принимать во внимание ценности и убеждения сотрудников;

• пытаться начать процесс преобразований “снизу”, где практически не могут быть инициированы коренные преобразования;

• пытаться провести преобразования без оформления их в виде отдельного проекта.

При проведении преобразований затрагиваются все элементы деятельности органа власти, включая организационную структуру, управленческий учет, финансовые потоки, показатели качества услуг, мотивационные аспекты. Скоординировать процесс преобразований можно эффективно на базе использования проектного подхода и средств информатизации.

Теоретически технологическая сторона проведения преобразований органа государственной власти сложностей не представляет. “Точкой опоры” и активационным стимулом процесса преобразований является регулярно обновляемая стратегия, ориентации на потребителя государственных услуг, применение адаптированных методов корпоративного менеджмента. Однако, как показывает практика, “архимедов рычаг” преобразований в органах власти следует искать в совершенствовании нормативной базы, соответствующей мотивации Руководителей и сотрудников.

Нормативное правовое обеспечение информатизации

Если рассматривать информатизацию как базис административной реформы, то выстраивается следующая последовательность: потребность в постоянном улучшении государственных услуг – совершенствование государственного менеджмента – внедрение средств информатизации.

Говорить четко о том, что нужно делать в области развития нормативного правового обеспечения процессов информатизации можно только при наличии четкой определенности со стратегией развития государственного управления, административной реформы. Сейчас, пока этой стратегии нет, явная потребность в развитии информатизации со стороны органов государственной власти возникает достаточно спонтанно. Скажем, за последние годы можно отметить следующие нормативные инициативы, способствующие развитию менеджмента и информатизации:

• приняты законы о техническом регулировании, цифровой подписи, ГАС “Выборы”, о связи;

• определена возможность подачи налоговой декларации в электронном виде;

• разрешено предоставление в электронном виде бухгалтерской отчетности;

• появилась нормативная определенность в области дистанционного образования, ведения персональных данных;

• расширен аспект имущественных прав в области охраны программ;

• уточнен механизм оформления товарных знаков и др.

Сейчас принимаются федеральные законы: о коммерческой тайне, об электронной торговле, об актах гражданского состояния, о здравоохранении и др.

Картина, как видно из этого перечисления, получается достаточно пестрая. Не чувствуется направление “главного удара”. Если к этой картине добавить большое разнообразие и разнородный опыт законотворчества в области информатизации в субъектах Федерации, то говорить о слаженной и целенаправленной государственной политике в области информатизационного законотворчества не приходится.

В этих условиях - условиях отсутствия общепринятых критериев оценки целесообразности и первоочередности тех или иных нормативных правовых инициатив в сфере информатизации - руководители этой сферы явно озабочены необходимостью формирования почвы для дальнейшего роста востребованности сферы государственной деятельности в информационных технологиях. Показали эту озабоченность и первые шаги реализации федеральной программы “Электронная Россия”.

Повышение востребованности сферы государственной деятельности в информатизации наверное должно определять один из основных приоритетов развития законотворчества в этой области. Правовое обеспечение этой работы можно условно разделить на две области:

• поддержка основных (политических) задач и функций органов государственной власти;

• поддержка внутренних управленческих функций (функций менеджмента) в работе государственного аппарата.

Совершенствование законодательства в первой из перечисленных областей требует больших научных и творческих усилий. В отсутствии ясной стратегии национального развития – законотворческая деятельность в этой области сейчас вряд ли поддается целенаправленному упорядочению. К вопросам правового обеспечения информатизации в этой области могут быть отнесены мероприятия по:

• улучшению процессов исследования потребностей населения, предприятий и организаций, органов власти и местного самоуправления в государственных услугах;

• внедрению в практику работы органов власти таких понятий, как “государственное управление (менеджмент)”, “государственная услуга”, “муниципальная услуга”, “мотивация служащих”, “система поддержки решений”, “некоммерческий маркетинг” и др.;

• внедрению механизма стратегического планирования в деятельность органов государственной власти;

• наведению порядка в регистрации населения, прав собственности на информационные, материальные и финансовые ресурсы;

• улучшению информационной прозрачности органов государственной власти;

• обеспечению защиты конфиденциальной информации, прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну;

• всеобъемлющее расширение практики стандартизации процессов и видов деятельности и пр.

Вторая из перечисленных областей традиционно – даже в условиях отсутствия целенаправленного улучшения государственного менеджмента – может быть упорядочена. Совершенствование законодательства в этой области может идти достаточно эффективно независимо от изменения государственных приоритетов. К первоочередным законодательным и нормативным инициативам в этой области можно отнести:

• улучшение электронного межведомственного и внутриведомственного документооборота;

• стандартизация (разработка классификатора) задач и функций органов государственной власти;

• внедрение проектных методов организации работ (включая сетевое планирование, описание сквозных процессов формирования государственных услуг, формирование электронных административных регламентов);

• улучшение информационно-аналитической поддержки управленческих решений;

• создание систем управления мотивацией служащих;

• совершенствование технического регулирования;

• оперативный контроль доходов и расходов бюджетных средств и др.

Заключение

Информатизация – это способ наведения порядка в органах власти. Для обеспечения устойчивого развития деятельности органов власти ресурс информатизации может составлять порядка 14 - 16 %% имеющихся в органах власти ресурсов. Наиболее ощутимый и быстрый эффект информатизация дает в области развития государственного менеджмента, совершенствования деятельности государственного аппарата. В области реализации основных (политических) функций органов власти информатизация имеет стратегический характер. Это следует учитывать при формировании нормативной правовой базы информатизации.