Arquitectura Institucional para entidades del estado

Arquitectura Empresarial como herramienta de soporte estratégico a las entidades del estado

Por Gerardo Rivera Bozón
Publicado en noviembre 2011

Este documento inicia una serie de artículos que explican la importancia de implantar programas de Arquitectura Institucional como herramienta de soporte a la estrategia de las entidades del estado, fundamentada en buenas prácticas, orientada a la adopción de estándares y al mejor uso de la tecnología como apalancadora de los procesos, planes y programas de instituciones estatales. Los artículos describirán de forma general los conceptos básicos de Arquitectura Empresarial y darán algunos lineamientos a tener en cuenta en su implementación resaltando la oferta de valor que tiene Oracle para respaldar este tipo de iniciativas.

Los artículos que conforman esta serie son los siguientes:

1. Arquitectura Institucional para entidades del estado
2. Marco metodológico para el desarrollo de la Arquitectura Institucional
3. Principios y Vistas de la Arquitectura Institucional
4. Implantación y Gobernabilidad de la Arquitectura Institucional como programa estratégico

Introducción


En el entendimiento general de la Normatividad Legal observamos que un conjunto de leyes y estamentos reglamentarios definen un marco orgánico de los objetivos, funciones, responsabilidades y lineamientos generales de cada entidad estatal y, en algunos casos establece las interacciones intra e inter entidades. A partir de este marco legal cada entidad toma decisiones de cómo “implementa” la ley con la creación de decretos reglamentarios, normas, circulares y estamentos operativos que redundan en nuevos o modificados procesos, procedimientos, planes, programas, proyectos y demás elementos institucionales que, en cada entidad y con un objetivo muy concreto, promueven la búsqueda de los objetivos y funciones determinados en las leyes que le dan origen.

Estas “implementaciones” enmarcadas en procesos, procedimientos, planes, programas y proyectos entre otros requieren una compleja organización de todas las decisiones y actuaciones institucionales de tal forma que cada decisión tomada en la entidad le permita acercarse al cumplimiento de su objetivo y a satisfacer las funciones a su cargo. Tradicionalmente las entidades han operado de forma funcional de tal forma que se crean oficinas y funcionarios que tienen responsabilidades decretadas y hay una serie de procedimientos y flujos de información que le permiten a la entidad trabajar usando tanto el conocimiento de los funcionarios como la tecnología que se ha creado para soportar la operación institucional. Sin embargo, los programas de calidad en el estado, las exigencias cada vez mayores a la celeridad y adaptabilidad, los avances en la tecnología al servicio del ciudadano, las condiciones de cubrimiento y especialización de servicios requeridas en el país, hacen necesario replantear la forma en la cual se integran los diferentes elementos institucionales para cumplir con los objetivos y funciones a cargo de la entidad.

Esta integración de elementos institucionales debe ser entendida como la forma de unir los diferentes componentes de la entidad desde la estrategia, procesos, planes, programas, proyectos, pasando por las personas, y soportándose en información, sistemas de información e infraestructura tecnológica para que, en conjunto, maximizen su aporte a los objetivos institucionales y en consecuencia su aporte al país sea mayor (no sólo en las métricas de los índices de gobierno sino en una oferta de servicios que reporesentan valor para ciudadanos, empresarios y otras entidades).

Si bien esto presenta una alta complejidad y un reto estratégico y táctico bastante grande en cada uno de estos elementos y en su interrelación con los otros, el foco de este documento está en el aporte de la Arquitectura Institucional como marco de organización de los estos componentes institucionales y de la dinámica de relaciones entre la estrategia y táctica institucional y la tecnología que la habilita.

Todas las entidades del estado han implementado sistemas de información que gestionan la información institucional y a través de los cuales se puede soportar la planeación, ejecución, medición y control de las diferentes responsabilidades que debe cumplir la entidad y por tanto hay una estrecha relación entre la ley, la forma de implementarla y la tecnología que habilita la operación institucional(Ver figura 1).

 

marco legal
Figura 1. Cadena de Relaciones entre la Ley, las Implementaciones Institucionales y la Tecnología Subyacente.

 

Independientemente de los sistemas de información, de su calidad como herramientas tácticas o de su valor como apalancadoras de los objetivos institucionales, esta relación entre ley, elementos tácticos (procesos, proceimientos, áreas, personas, etc.) y la tecnología ha impuesto una complejidad enorme en los sistemas de información generando que cada vez más se tengan que invertir recursos en mejoras, adaptaciones, optimizaciones, evoluciones de sistemas que fueron creados con propósito específico y sin una visión holística y en casos extremos, creados teniendo una visión netamente tecnológica y no una visión institucional, con consecuencias como las que se describen:

- Cada proyecto que tiene componentes tecnológicos demanda gran esfuerzo en resolver temas de “disparidad de conocimiento” entendido como la dificultad que tienen los funcionarios de expresar con claridad, consistencia y completitud los requerimientos que debe cumplir un sistema de información de acuerdo a los procesos y procedimientos institucionales, y por su parte, los proveedores de tecnología tienen dificultad en implantar los beneficios de la tecnología para que las instituciones se apropien de esta y la consideren una herramienta de trabajo fundamental.

- Dada la evolución desordenada y no conexa de los diferentes sistemas de información inter e intra institucionales se ha evidenciado que existen múltiples sistemas con similares objetivos, con dominio de información similar y que generan islas funcionales o de conocimiento y no son aprovechados de forma óptima y mucho menos han sido construidos para ser reutilizables en sus datos o funcionalidad.

- No existe, a nivel general, una guía que le indique a los funcionarios de las áreas directivas de las instituciones (ni de la institución ni de tecnología) la relación de convivencia y sinergia de sus procesos misionales y los sistemas de información que los apalancan y por esto, se puede poner en riesgo el cumplimiento de la normatividad legal ya que dicha implementación (procesos implementados en tecnología) puede estar limitada por las capacidades de la tecnología escogida para este fin. Además no se considera una incorporación y una priorización de los procesos en las soluciones tecnológicas.

- No se tiene claro el nivel de madurez tecnológico de las diferentes entidades y por lo tanto hay una heterogeneidad en la forma en la cual una nueva medida o cambio de ley impacta a las entidades. Algunas tienen tecnología adecuada y pueden modificarla rápidamente y cumplir con las exigencias legales y otras tienen que invertir muchos recursos para lograr adoptar la norma lo cual genera un desequilibrio y lentitud en la implementación de exigencias de ley.

- Dado que tanto las instituciones como los proveedores de tecnología no han establecido alianzas estratégicas a largo plazo sino que trabajan en apoyar proyectos puntuales, no existe una forma consistente en la cual las instituciones reciban apoyo de la evolución general tecnológica ni una manera estratégica en la cual los proveedores puedan ofrecer al gobierno tecnologías que mejoren de forma general el grado de madurez tecnológica de las instituciones.

- Por último, no existe un modelo de arquitectura que defina el objetivo macro a seguir en tecnología y que permita a los responsables de TI en las instituciones tomar decisiones teniendo este mapa de ruta arquitectónico. Esto implica que cuando se tienen recursos para invertir en tecnología no se tiene una visión de si esta tecnología permite un mejoramiento en la madurez de la institución y un aporte valioso a los objetivos y en grán cantidad de casos las inversiones realizadas tienen implicaciones de mantenimiento, soporte y evolución costosas y a largo plazo la tecnología adquirida sin tener una visión clara se convierte en factor desequilibrante de la institución.

Para enfrentar estas y otras situaciónes, es necesario que las instituciones inicien un Programa de Arquitectura Institucional de tal manera que se establezca, por una parte el estado actual de la forma en la cual la tecnología está apalancando a los planes, proyectos, programas y demás estrategias institucionales y por otra, la “ruta de navegación” que deben incluir los proyectos de corte tecnológíco en las instituciones de tal manera que gradualmente se vaya avanzando en la consolidación de una infraestructura de tecnología y aplicaciones robusta, consistente y orientada a satisfacer las directrices institucionales y propenda por la flexibilidad, la interoperabilidad y el apoyo integral a las labores de los funcionarios y por ende una mejor respuesta y prestación de servicios al ciudadano, a otras instituciones y al sector en general.

Con el apoyo del Programa de Arquitectura Institucional todos los proyectos a nivel Ministerio, entidades departamentales, regionales, entes descentalizados, entre otros etc., que tengan un componente importante de tecnología de información, se mantendrán dentro de un marco metodológico y tecnológico coherente, facilitando su concepción, su definición, su contratación y / o desarrollo y su recepción (si fue construido por un ente público o privado externo) y creando un modelo consistente de gobernabilidad. Este programa ofrece las bondades de dar una vista unificada del estado de la tecnología en las entidades y de la relación de esta con los planes, proyectos y programas, de tal forma que se puedan establecer acciones de mejora de este modelo de arquitectura y enmarcar estas acciones en proyectos ya sea netamente tecnológicos o proyectos institucionales o misionales pero que incluyan directrices de la arquitectura dentro de sus componentes tecnológicos.

El Programa de Arquitectura Institucional no es un proyecto o programa típico consultivo sino que involucra dos fases fundamentales. La primera fase consiste en que funcionarios de alto nivel y responsabilidad institucional se capaciten a través de un programa de formación de Arquitectos Institucionales en donde adquirirán los conocimientos y prácticas necesarias para estructurar los componentes de la Arquitectura Institucional con el alcance esperado (Ministerio, Nivel Central Regional, etc.) y puedan conformar los organismos que serán el motor del programa al interior de la organización. La segunda fase se deriva de los hallazgos de mejora de la primera fase y comprende las actividades que se debe desarrollar en los proyectos y que deben tener como telón de fondo la Arquitectura Institucional definida. Esta fase es liderada por los arquitectos anteriormente capacitados y con el acompañamiento consultivo de expertos en Arquitectura Institucional y de expertos y proveedores de tecnología.

Este programa busca que los Arquitectos Institucionales entrenados y certificados establezcan y operen los tres componentes principales del programa:

 

 Arquitectos Institucionales

 

- Metodología de Arquitectura Institucional.
- Comité de Gobernabilidad de Arquitectura Institucional
- Oficina de Proyectos basados en Arquitectura Institucional

Estos tres componentes definen un marco de interacción para que dentro de este se establezca y se le asigne el alcance y la estructura básica a todos los proyectos de base tecnológica que son significativos para la entidad.

Conceptos de Arquitectura Institucional


La Arquitectura Institucional es una herramienta estratégica que provee una estructura adecuada, funcional y dinámica en la cual se deben enmarcar todos los sistemas de información que se construyan para el apoyo a las entidades en el cumplimiento de sus objetivos misionales. Esta Arquitectura como programa significa el entrenamiento de grupos de trabajo de cada una de las instituciones para que conozcan los conceptos y la metodología de Arquitectura Institucional y se conviertan en Arquitectos Institucionales para que adapten la metodología e inicien los programas institucionales interior de las entidades involucradas en donde establecerán el estado de la Arquitectura Actual en sus vistas de Estrategia (Principios, Misión, Visión, Objetivos, Procesos, etc.), Información (Activos de Información de las Instituciones), Aplicaciones (Sistemas de Información) y Tecnología (Infraestructura computacional y de comunicaciones); realizarán un análisis de brecha para determinar los puntos de mejoramiento y definirán los planes, programas y proyectos institucionales que deben ser implementados; y definirán la ruta a seguir para el mejoramiento de capacidades y competencias tecnológicas en beneficio de los objetivos misionales de cada entidad.

 

Objetivos institucionales

 

De forma natural, el ejercicio de Arquitectura Institucional ofrece a los Arquitectos Institucionales y a los programas que estos lideren, las herramientas de toma de decisiones que permiten que aquellas iniciativas de proyectos y / o programas que se emprendan o se quieran mejorar lo hagan bajo una dirección adecuada en la cual se sumen de manera óptima los esfuerzos normativos, los esfuerzos del proyecto y el apoyo de la tecnología. Este programa de Arquitectura se basa en un entrenamiento y guía consultiva adecuada para que los Arquitectos puedan identificar y alinear la tecnología con los objetivos estratégicos de la institución y su mantenimiento en el tiempo se justifica en la medida en que estos objetivos son la guía que se pretenden alcanzar y bajo los cuales los Arquitectos direccionarán todas las decisiones de inversión en tecnología en cada entidad.

En su composición la Arquitectura Institucional que crearán los Arquitectos tiene tres componentes estructurales que le dan forma y dinámica evolutiva y que se deben establecer como componentes al interior de las Entidades:

Como primer componente el programa de Arquitectura cuenta con una Metodología y Marco de Arquitectura Institucional que permitirá realizar un ejercicio sistemático, iterativo e incremental en el cual, a través de unas fases y actividades, se obtiene el mapa de la Arquitectura Institucional y se evidencian las oportunidades de mejora que dan pie a la definición, también dentro de la metodología, de la Arquitectura Futura en donde confluyen las ideas visionarias enmarcadas principalmente por las definiciones de estructura, responsabilidad y gestión definidas en la ley. Es decir, en este componente se obtiene el estado actual y el estado futuro y se tiene una guía de los pasos a seguir para avanzar hacia este estado óptimo el cual no está fijo en el tiempo sino que se adapta a los cambios que se generen principalmente por cambios en normatividad legal y dirigir de manera adecuada el ejercicio. La Metodología de Arquitectura Institucional se puede basar en marcos como TOGAF, FEAF o E2AF que son modelos de cómo se estructura una metodología práctica para el desarrollo de una arquitectura institucional.

El segundo componente es un Comité de Gobernabilidad de Arquitectura Institucional que es un cuerpo rector, con capacidad de influencia y con poder de toma de decisiones que debe ser conformado por los Arquitectos Institucionales que se han ido formando dentro del programa, por un grupo de especialistas de tecnología y por los líderes de los proyectos más influyentes o estratégicos de la entidad. Este comité de Gobernabilidad de Arquitectura Institucional tiene dos funciones primordiales: la primera es crear la base de conocimiento de la Arquitectura Institucional y mantener la dinámica evolutiva y de madurez de los documentos, modelos y guías que describen las diferentes vistas Arquitectónicas (también de la institución y del sector); la segunda función es ofrecer y ejecutar servicios consultivos para que los planes y proyectos que se emprendan en la entidad puedan encontrar una guía arquitectónica en la toma de decisiones. Esta segunda función se realiza mediante la participación de los Arquitectos Institucionales que conforman el Comité de Gobernabilidad, en las labores de planeación, seguimiento y control de los proyectos que se emprendan y que se vean beneficiados con el uso de la arquitectura.

El tercer componente es la conformación de una Oficina de Proyectos que actuará apoyando las gerencias de los proyectos estratégicos de la entidad mediante la capacitación y acompañamiento a los líderes de proyectos en que puedan, por una parte, realizar una planeación adecuada de los proyectos de acuerdo a la estrategia de tener la Arquitectura Institucional como base de los lineamientos generales de cualquier proyecto de base tecnológica y por otra realizar el adecuado seguimiento y control de las actividades de proyecto involucrando unos hitos de auditoría arquitectónica lo cual generará una dinámica de certificación de proyectos respecto a su cumplimiento con la arquitectura.
Es importante aclarar y diferenciar que el Comité de Gobernabilidad mantiene el horizonte y el fortalecimiento de la Arquitectura Institucional mientras la Oficina de Proyectos propende por el adecuado uso de esta Arquitectura en cada uno de los proyectos y su certificación de cumplimiento con la arquitectura.

La necesidad de tener una Arquitectura Institucional se evidencia cuando observamos que las instituciones están emprendiendo planes, proyectos y / o programas que incluyen la implementación de herramientas de tecnología y que buscan cumplir con directrices y objetivos evidentes pero desconociendo el contexto de los programas ya realizados o los que están en curso o los que a futuro resuelven situaciones similares o complementarias y sin tener en cuenta la reutilización de la información o de los sistemas ya construidos; cayendo en un mal uso de los recursos económicos y en una mala priorización de los proyectos y por lo tanto generando sobrecostos. Hoy en día vemos que las entidades en general tienen una misión y una visión claras, tienen unos objetivos a cumplir y renuevan gobierno tras gobierno sus planes estratégicos (misionales y de tecnología) sin un telón de fondo que permita objetivamente medir qué tanto los esfuerzos institucionales están aportando al mejoramiento global del Sector, a la madurez tecnológica de la entidad y al beneficio del ciudadano como fin primordial de cada estrategia.

Vemos comúnmente que en las entidades es difícil tomar decisiones acertadas acerca de que planes o proyectos se deben emprender para optimizar los sistemas (entendidos no sólo como sistemas de información) existentes - ya que muchos de ellos son muy parecidos o trabajan con datos interrelacionados o no establecen fronteras claras de responsabilidad y usabilidad – o crear nuevos sistemas sin que esto genere un nuevo silo o isla funcional o de información donde sea necesario replicar cosas que ya han sido implementadas en otros sistemas.

Observamos que cada vez más se hacen recurrentes necesidades de unificación de datos, unicidad de criterios, mediciones o cifras únicas cuya obtención es dispendiosa, costosa o inoportuna perdiendo el potencial analítico que reviste la información por no ser esta única y consistente.

Los procesos como instrumento fundamental de la operación de cada entidad requieren estrategias adecuadas para su formalización, estructuración e implementación lo cual es un ejercicio que cada entidad ha emprendido pero cuyos resultados son difíciles de medir y su continuidad costosa de mantener.

Además, hemos analizado que la flexibilidad y adaptabilidad de las entidades y del marco legal se han visto involucrados en un círculo vicioso en el cual la normatividad legal define ciertos marcos de acción que no son cubiertos por las soluciones tecnológicas de la entidad la cual no puede adaptarse y ante lo cual el marco se aleja de su fin condicionado por la poca flexibilidad en cada solución tecnológica.

Todos estos problemas, que son ejemplos menores de la complejidad que impone la estructura de la entidad, se pueden abordar con soluciones estratégicas derivadas del uso de la arquitectura como “mapa de navegación” cuando se tomen decisiones de impacto en los proyectos estratégicos que esta desarrolle.

Conclusiones


La Arquitectura Institucional se presenta como una herramienta estratégica ya que organiza las capacidades institucionales optimizando el aporte de cada una de estas capacidades al cumplimiento de objetivos y funciones misiónales. Las entidades deben valorar la forma en la cual están organizando sus programas, planes y proyectos y revisar cómo la tecnología es un factor diferencial para el mejoramiento de estos con respecto a su aporte estratégico.

La Arquitectura Institucional presenta un mapa de la forma de organización de los componentes actuales y futuros de la entidad y permite establecer un mapa de ruta para alcanzar la arquitectura futura apalancando este en una serie de proyectos o intervenciones estratégicas que debe seguir la entidad de la mano con tres componentes fundamentales: la Metodología y Marco de Arquitectura Institucional que guía el ejercicio de forma táctica, el Comité de Gobernabilidad de Arquitectura Institucional que es el ente rector y de decisión de la Arquitectura y la Oficina de Proyectos que ejecuta los proyectos teniendo en cuenta los lineamientos de la Arquitectura.

En el siguiente artículo se describirá en detalle el primer componente Metodología y Marco de Arquitectura Institucional revisando que pasos ha de seguir una entidad del estado que desee establecer una metodología de Arquitectura y las recomendaciones a seguir en cada una de las fases metodológicas.




Publicado por Gerardo Rivera Bozón. Oracle Senior Sales Consultant.